ΚΟΙΝΩΝΙΑ

Το σύστημα εποπτείας και έλεγχου των δραστηριοτήτων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης σήμερα

Ι. Εισαγωγή

Η Ελληνική αυτοδιοικητική ιστορία βρίθει εξελίξεων και ανατρεπτικών μεταβολών που ξεκίνησαν αμέσως μετά την πρώτη υποτυπώδη έστω θεσμική συγκρότηση της αυτοδιοίκησης στη μετεπαναστατική Ελλάδα του Καποδίστρια και των πολιτικών του επιγόνων (νόμος της 27ης Δεκεμβρίου 1883 “περί συστάσεως των Δήμων”) και συνεχίζονται μέχρι τις ημέρες μας. Κύριο δε χαρακτηριστικό της διαδρομής των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης 1ου και 2ου βαθμού ήταν η αναγκαστική ταύτιση των δραστηριοτήτων τους με την εκάστοτε κεντρική εξουσία αφού η αυτοτέλειά τους αποτελούσε απόρροια της βούλησης της κεντρικής κυβέρνησης. Ο σχεδιασμός και το νομικό πλαίσιο μέσα στο οποίο η αυτοδιοίκηση καλούνταν να διαδραματίσει το ρόλο της ήταν κατά βάση προϊόν πολιτικών συγκυριών και κυβερνητικών αποφάσεων που πολύ απείχαν από το να είναι μέρος ενός ευρύτερο εθνικού σχεδιασμού  για τη δημόσια διοίκηση και την αυτοδιοίκηση. Η έλλειψη ενός ενιαίου κοινά αποδεκτού εθνικού στρατηγικού σχεδίου πέρα και πάνω από τις πολιτικές αποφάσεις της εκάστοτε κυβερνητικής εξουσίας οδηγούσε και οδηγεί μέχρι τις μέρες μας την αυτοδιοίκηση σε αναγκαστική προσαρμογή, χωρίς δικό της βηματισμό και πραγματική αυτοτέλεια. Ενδεικτικά μόνο συστατικά στοιχεία αυτής της ζοφερής πραγματικότητας ήταν και παραμένουν η προβληματική δομή των ΟΤΑ ,  η κακοδιοίκηση και κακοδιαχείριση των τοπικών υποθέσεων, η έλλειψη πόρων και η μεγάλη δυσκολία αναζήτησής τους λόγω της γραφειοκρατίας  και η πολύ χαμηλή παραγωγικότητα του ανθρώπινου δυναμικού.

Οι αλλεπάλληλες αλλαγές των τελευταίων δεκαετιών, αποτυπώνονται γλαφυρά στο Ν.2539/1997, τον περιβόητο νόμο «Καποδίστρια», μέσω του οποίου επεβλήθη η συνένωση δήμων και κοινοτήτων με τελικό αποτέλεσμα τη συγκρότηση 914 δήμων και μόνο 120 κοινοτήτων. Σημαντικές επίσης αλλαγές σε πολλά επίπεδα έφερε ο νέος Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων το 2006 (ν. 3463/2006).  Τον Καποδίστρια ακολούθησε και άλλαξε κυριολεκτικά ο νόμος «Καλλικράτης» (ν. 3852/2002) και οι μετέπειτα τροποποιήσεις του μέχρι το 2014, με τον οποίο ο αριθμός των δήμων περιορίστηκε σε 325 και ο αριθμός των Περιφερειών ανήλθε σε 13. Οι δε Κοινότητες καταργήθηκαν συγχωνευόμενες στους νέους ή παλαιότερους , μη Καλλικρατικούς, δήμους. Ήδη από τον Ιούνιο του 2016 το Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Μεταρρύθμισης ανακοίνωσε και υπέβαλε σε διαβούλευση σχέδιο νόμου και την αντίστοιχη αιτιολογική έκθεση με αλλαγές στο νόμο Καλλικράτη όπου κυρίως, αλλά όχι μόνο αφού εισάγει και νέες ρυθμίσεις, , αποτυπώνεται η βούληση της Πολιτείας να επισπεύσει την έναρξη της εφαρμογής διατάξεων του 3852/2010  που μέχρι σήμερα δεν εφαρμόστηκαν.  

ΙΙ. Το σύστημα εποπτείας και έλεγχου των δραστηριοτήτων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Ιδιαίτερης κρισιμότητας αλλά και ευρύτερου επιστημονικού ενδιαφέροντος είναι διαχρονικά το ζήτημα της εποπτείας και ελέγχου των ΟΤΑ. Αποτελεί ένα ευρύ πεδίο νομοθετικών παρεμβάσεων και πρωτοβουλιών αλλά και τριβών, αμφισβητήσεων και αντιπαραθέσεων ανάμεσα στα ελεγκτικά, και όχι μόνο, όργανα της κεντρικής κυβέρνησης και εξουσίας και τα όργανα της αυτοδιοίκησης 1ου και 2ου βαθμού.

Στο Σύνταγμα των Ελλήνων στο άρθρο 102 παράγραφος 2 αναφέρεται : « Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια….» ενώ στην παράγραφο 4 αναφέρεται : «το κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Ο έλεγχος νομιμότητας ασκείται, όπως νόμος ορίζει….». Με τις δύο αυτές παραγράφους του άρθρου 2 το Σύνταγμα ορίζει το γενικό πλαίσιο των σχέσεων κράτους  - αυτοδιοίκησης ενώ οι επιμέρους κώδικες και οι κατά καιρούς νομοθετικές ρυθμίσεις καθορίζουν τα όρια της αυτοδιοικητικής αυτοτέλειας και εποπτείας.

Α. Τα συστήματα ελέγχου και εποπτείας μέχρι τον νόμο 3852/2010

Όπως προαναφέρθηκε το άρθρο 102 παράγραφος 4 του Συντάγματος θέτει τις γενικές νομικές προδιαγραφές για το θέμα της εποπτείας των ΟΤΑ. Ένα άλλο νομικό κείμενο που ρυθμίζει τα θέματα εποπτείας ήταν ο Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας  (ν. 3463/2006) στα άρθρα 148 – 154 (Φ.Ε.Κ. 114Α΄/8.6.2006, Κύρωση του κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων).

Στα εν λόγω άρθρα επισημαίνεται ότι η εποπτεία για πράξεις των δημοτικών και κοινοτικών οργάνων αφορά αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας, ενώ συγκεκριμένα στο άρθρο 148 τονίζεται ότι οι πράξεις αυτές είναι άμεσα εκτελεστές. Προληπτική εποπτεία, δηλαδή έλεγχος σκοπιμότητας, δεν υφίσταται αφού είχε ήδη καταργηθεί με νόμο από το 1994 (ν. 2218/94, άρθρο 47, παράγραφος 1). Σύμφωνα πάντα με το ΔΚΚ (ν. 3463/2006) ο Γεν Γραμ Περιφέρειας και η ειδική επιτροπή εποπτείας ασκεί διοικητική εποπτεία επί των πράξεων των ΟΤΑ, επί δε των προσώπων από τον Γεν Γραμ Περιφέρειας και τον ΥΠΕΣ σε περίπτωση που προβλέπεται η ποινή της παύσης.

Στα ίδια άρθρα (148 – 154) ορίζονται τα είδη των αποφάσεων επί των οποίων ασκείται εποπτεία και τα χρονικά όρια εντός των οποίων υποχρεούται το αυτοδιοικητικό όργανο λήψης απόφασης να αποστείλει την απόφασή του στο εποπτεύον όργανο (ΓΓΠ - Γεν Γραμ Περιφέρειας), η προθεσμία του ΓΓΠ να εκδώσει τη σχετική πράξη, η προθεσμία για αυτεπάγγελτη παρέμβαση του ΓΓΠ σε αποφάσεις αυτοδιοικητικών οργάνων καθώς επίσης και οι προϋποθέσεις για διοικητική κρίση δευτέρου επιπέδου από την επιτροπή εποπτείας για αποφάσεις του ΓΓΠ.

Αναφορικά δε με τον Δημοσιονομικό έλεγχο και εποπτεία των χρηματικών πόρων των ΟΤΑ (έλεγχος δαπανών) καθοριστικός είναι ο ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου (Σύνταγμα άρθρο 98 παράγραφος 1) με διττή μορφή, αυτή του διοικητικού οργάνου αλλά και αυτή του δικαστηρίου όταν προκύπτει δημοσιονομική διαφορά. Με τον ν. 3202/2003 προβλέφτηκε προληπτικός έλεγχος ΟΤΑ πληθυσμού άνω των πέντε χιλιάδων κατοίκων.

Β. Ο ν. 3852/2010 (νόμος Καλλικράτη) – Συνοπτική παρουσίαση.

Β1. Γενικά χαρακτηριστικά

Με τον νόμο 3852/2010 και τις τροποποιήσεις που ακολούθησαν στην ουσία διαμορφώνεται το νέο πλαίσιο εποπτείας στους ΟΤΑ με τα κυριότερα χαρακτηριστικά :

  1. Τον έλεγχο και τις δημοτικές επιχειρήσεις των ΟΤΑ ενώ αφήνει εκτός πεδίου τις Ανώνυμες Εταιρείες όπου οι ΟΡΤΑ δεν έχουν την πλειοψηφία.
  2. Τον κατασταλτικό και προληπτικό έλεγχο μιας σειρά δαπανών όλων των ΟΤΑ αλλά και νομικών προσώπων αυτών
  3. Τον προσυμβατικό έλεγχο για ποσά άνω των διακοσίων χιλιάδων ευρώ των προγραμματικών συμβάσεων και των διετών προγραμμάτων δράσης των κοινωφελών επιχειρήσεων συμπεριλαμβανομένων
  4. Τον έλεγχο εσόδων από εισπράξεις που πραγματοποιούν οι ΟΤΑ καθώς και τον καταλογισμό λόγω αδράνειας (όταν οφείλεται σε βαριά αμέλεια ή δόλο των αιρετών ή των υπηρεσιακών παραγόντων)

Να σημειωθεί ότι μετά την 15/3/2011 εφαρμόζεται ο ν.3861/2010 περί διαφάνειας που υποχρεώνει τους ΟΤΑ σε ανάρτηση όλων των πράξεών του στην ιστοσελίδα τους.

Β2.  Η εποπτεία επί των πράξεων των οργάνων των ΟΤΑ με τον 3852/2010 (άρθρο 215, άρθρα 224 έως 231 με τις τροποποιήσεις)

1         Εποπτεύοντα όργανα : Σύμφωνα με το άρθρο 215 και τις τροποποιήσεις του άρθρου 20 του ν. 4257/2014 , συστήνεται Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας ΟΤΑ (ΑΥΕ) που εντάσσεται στην οργανωτική δομή της Αποκεντρωμένης Διοίκησης της περιοχής (έδρας) η οποία υπάγεται στον Γεν Γραμματέα. Προϊστάμενος είναι ο Ελεγκτής Νομιμότητας που είναι νομικός και διορίζεται με θητεία πενταετούς διάρκειας. Σύμφωνα με το ίδιο άρθρο μέχρι τη σύσταση της ΑΥΕ εφαρμόζονται οι διατάξεις του ν. 3463/2006 σύμφωνα με τις οποίες εποπτεύοντα όργανα είναι ο Γεν Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης και η Επιτροπή Εποπτείας που λειτουργεί σε κάθε Αποκεντρωμένη Διοίκηση (ένας δικαστικός Διοικητικού ή Πολιτικού Εφετείου της περιοχής, ένα μέλος του Νομικού Συμβουλίου του κράτους και ένας εκπρόσωπος της αυτοδιοίκησης)

  1. 2.Οι μορφές ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ

   2α. Υποχρεωτικός έλεγχος Νομιμότητας

Αφορά σε κατηγορίες αποφάσεων των συλλογικών οργάνων των ΟΤΑ και των ΝΠ τους. Αυτές οι πράξεις αποστέλλονται υποχρεωτικά για έλεγχο νομιμότητας και είναι : α) ρυθμίσεις κανονιστικού περιεχομένου, β) την ανάθεση έργων, υπηρεσιών, μελετών και προμηθειών, γ) αγορά και εκποίηση ακινήτων, δ) κήρυξη αναγκαστικών απαλλοτριώσεων, ε) επιβολή φόρων, τελών, δικαιωμάτων, στ) σύναψη κάθε μορφής συμβάσεων, στις οποίες συμπεριλαμβάνονται και εκείνες που προβλέπονται από ειδικές διατάξεις της κείμενης νομοθεσίας, ζ) σύναψη δανείων, η) διενέργεια τοπικού δημοψηφίσματος όταν τούτο προβλέπεται από την κείμενη νομοθεσία και θ) διαδικασίες κατάρτισης των επιχειρησιακών προγραμμάτων. Είναι υποχρεωτικό να αποστέλλονται και οι αποφάσεις των επιχειρήσεων των δήμων - εκτός από τις αποφάσεις των Α.Ε., στις οποίες οι φορείς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν έχουν την πλειοψηφία – που αφορούν: α) αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου, β) εκποίηση παγίων περιουσιακών στοιχείων και γ) λήψη δανείων.

Ο υποχρεωτικός έλεγχος ασκείται εντός τριάντα ημερών από τον Ελεγκτή Νομιμότητας. Οι ΟΤΑ οφείλουν να αποστείλουν τις αποφάσεις τους εντός δέκα πέντε ημερών.

   2β. Αυτεπάγγελτος έλεγχος Νομιμότητας

Ο Ελεγκτής Νομιμότητας έχει τη δικαιοδοσία να ακυρώσει αυτεπαγγέλτως πράξεις των ΟΤΑ και εντός διμήνου από τη ημερομηνία δημοσίευσής τους

   2γ. Ειδική διοικητική προσφυγή

Ασκείται εντός αποκλειστικής προθεσμίας δέκα πέντε ημερών από όποιον έχει έννομο συμφέρον κατά αποφάσεων οργάνων των ΟΤΑ ή κατά παράληψης οφειλόμενης ενέργειας των ιδίων οργάνων (δεν ασκείται κατά αποφάσεων δημοτικών επιχειρήσεων). Ο Ελεγκτής Νομιμότητας αποφασίζει εντός δύο μηνών άλλως, εάν δεν υπάρξει απόφαση εντός του προβλεπομένου διμήνου, η προσφυγή θεωρείται ως απορριφθείσα.

Σύμφωνα με το άρθρο 148 του ΔΚΚ οι αποφάσεις των οργάνων των ΟΤΑ είναι άμεσα εκτελεστές εκτός αν υποβληθεί αίτημα αναστολής εκτελέσεως. Ο Ελεγκτής νομιμότητας, υπό προϋποθέσεις (προδήλως βάσιμη ή όταν κρίνεται ότι η εν λόγω απόφαση θα επιφέρει ανεπανόρθωτη βλάβη αν δεν ανασταλεί η εκτέλεσή της) , μπορεί να χορηγήσει αναστολή εκτελέσεως πράξης οργάνου ΟΤΑ και να κοινοποιήσει στον αιτούντα την απόφασή του εντός πέντε ημερών. Επιτρέπεται ανάκληση της αποφάσεως αναστολής εάν προκύψουν κρίσιμα νεότερα στοιχεία που δεν γνώριζε ο Ελεγκτής νομιμότητας κατά την έκδοση τα απόφασης αναστολής.

  Β3.  Πειθαρχικός έλεγχος αιρετών των ΟΤΑ

Στο Σύνταγμα στην παράγραφο 4 του άρθρου 2 γίνεται αναφορά στην εποπτεία των προσώπων των αιρετών οργάνων των ΟΤΑ. Η εν λόγω αναφορά καλύπτει θέματα πειθαρχικού ελέγχου (ειδικά στον 3852/2010 στα άρθρα 233 και 234), διοικητικών μέτρων (ειδικά στον 3852/2010 στα άρθρα 236 και 237) και αστικής ευθύνης (ειδικά στον 3852/2010 στο άρθρο 232),

1         Πειθαρχικός έλεγχος

Σε πειθαρχικό έλεγχο υπόκεινται οι δήμαρχοι, οι δημοτικοί σύμβουλοι, οι σύμβουλοι τοπικών και δημοτικών κοινοτήτων και τα μέλη του ΔΣ των δημοτικών & περιφερειακών ΝΠΔΔ & της εκτελεστικής επιτροπής των αντίστοιχων ιδρυμάτων.

Ο Ελεγκτής νομιμότητας έχει τη δικαιοδοσία, μετά από σύμφωνη γνώμη του πειθαρχικού συμβουλίου,   να επιβάλει τις ποινές της αργίας  (μέχρι πέντε μήνες) και της έκπτωσης σε περιπτώσεις παράβασης καθηκόντων ή υπέρβασης της αρμοδιότητας τους από δόλο ή βαριά αμέλεια ή έχουν διαπράξει παραβάσεις των καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί σύμφωνα με ειδικές νομοθετικές ρυθμίσεις. Κατά των αποφάσεων χωρεί προσφυγή εντός προθεσμίας τριάντα ημερών.

2         Διοικητικά μέτρα

Προβλέπονται τρία είδη διοικητικών μέτρων τα εξής :

2α . Αυτοδίκαιη έκπτωση :  Ο Ελεγκτής Νομιμότητας (μέχρι πλήρη την εφαρμογή του νόμου ο Γενικός Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης)  επιβάλει στους αιρετούς το μέτρο της έκπτωσης:

_ όταν στερηθούν τη διαχείριση της περιουσίας τους με τελεσίδικη δικαστική απόφαση

_ όταν στερηθούν τα πολιτικά τους δικαιώματα με αμετάκλητη δικαστική απόφαση

_ όταν καταδικαστούν με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ως αυτουργοί ή συμμέτοχοι

σε κακούργημα ή σε πλημμελήματα του άρθρου 236 Ν.3852/2010.

Για την έκπτωση εκδίδεται διαπιστωτική πράξη από τον ΕΝ.

2β. Αυτοδίκαιη αργία : Ο Ελεγκτής Νομιμότητας (μέχρι πλήρη την εφαρμογή του νόμου ο Γενικός Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης)  επιβάλει στους αιρετούς το μέτρο της αυτοδίκαιης αργίας:

_ όταν παραπεμφθούν για κακούργημα με αμετάκλητο βούλευμα ή με απευθείας κλήση & έχει εξαντληθεί το δικαίωμα προσφυγής

_ όταν εκδοθεί καταδικαστική απόφαση του Ποινικού Δικαστηρίου, σε πρώτο βαθμό, για τα προηγούμενα πλημμελήματα & κακουργήματα

2γ. Παύση αιρετών ή διάλυση Διοικητικού Συμβουλίου : Ο Υπουργός Εσωτερικών επιβάλλει την παύση αιρετών ή τη διάλυση δημοτικού συμβουλίου για σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, μετά από ειδική αιτιολογημένη έκθεση του Ελεγκτή Νομιμότητας και σύμφωνη γνώμη Πειθαρχικού Συμβουλίου. Κατά των παραπάνω πράξεων είναι δυνατή η άσκηση αίτησης ακύρωσης στο Συμβούλιο της Επικρατείας, εντός προθεσμίας δέκα πέντε ημερών. Η εν λόγω άσκησης της αίτησης ακύρωσης δεν αναστέλλει την εκτέλεση της πράξης του ΕΝ. Αναστολή χορηγείται από την Επιτροπή Αναστολών του ΣτΕ,

3         Αστική ευθύνη αιρετών

Υφίσταται αστική ευθύνη αιρετών όταν :

_ προκληθεί ζημία σε βάρος της περιουσίας των δήμων, περιφερειών ή νομικών τους προσώπων

_ από δόλο ή βαριά αμέλεια.

Η ζημία καταλογίζεται με αιτιολογημένη πράξη τριμελούς ελεγκτικής επιτροπής, που συγκροτείται στην έδρα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης, με απόφαση του Γενικού

Γραμματέα της (Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, β. Ελεγκτής Νομιμότητας της οικείας Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας ΟΤΑ, εκπρόσωπος της οικείας Περιφερειακής Ένωσης Δήμων.

Η επιτροπή εξετάζει τις υποθέσεις ύστερα από αίτηση του θιγόμενου φορέα ή οποιουδήποτε δημότη ή  με αίτημα του οικείου Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης που ενεργεί αυτεπαγγέλτως . Τα αιρετά όργανα οφείλουν να αποζημιώσουν το δήμο, την περιφέρεια, το ΝΠΔΔ ή το ίδρυμα για κάθε θετική ζημία.

  Β4.  Άλλες μορφές ελέγχου

Ο ν.3852/2010 καθιερώνει τον προληπτικό έλεγχο επί των δαπανών όλων των δήμων

και ΝΠΔΔ και ΝΠΙΔ των ΟΤΑ πλην των σχολικών επιτροπών, καθώς και τον προσυμβατικό έλεγχο. Σύμφωνα με το Σύνταγμα και το νόμο περί Ελεγκτικού Συνεδρίου, οι δαπάνες των ΟΤΑ υπάγονται σε προληπτικό και κατασταλτικό έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Ο έλεγχος αφορά στην τήρηση της νομοθεσίας από τους δημοσίους υπολόγους των ΟΤΑ ή άλλων ΝΠ που υπάγονται στον προβλεπόμενο έλεγχος δαπανών.

  1. 1.Προληπτικός έλεγχος

Ο προληπτικός έλεγχος ασκείται από τις οικείες Υπηρεσίες Επιτρόπων του Ελεγκτικού Συνεδρίου και είναι έλεγχος νομιμότητας και όχι σκοπιμότητας. Κατά τη διενέργεια του προληπτικού ελέγχου εξετάζεται εάν η ελεγχόμενη πίστωση είναι εγγεγραμμένη στον προϋπολογισμό του φορέα, εάν τηρήθηκε οι νομικές διαδικασίες του λογιστικού των ΟΤΑ και εάν τα δικαιολογητικά της εν λόγω δαπάνης είναι πλήρη

        Να σημειωθεί ότι οι ΟΤΑ αποστέλλουν υποχρεωτικά προς έλεγχο όλα τα χρηματικά

        εντάλματα πριν από την εξόφληση τους.

       Από τον προληπτικό έλεγχο εξαιρούνται δαπάνες όπως:

-          δαπάνες μισθοδοσίας και εξόδων κίνησης των τακτικών υπαλλήλων, των έμμισθων δικηγόρων και των υπαλλήλων με σύμβαση αορίστου χρόνου των ΟΤΑ, πλην των πρόσθετων αμοιβών αυτών και της μισθοδοσίας του πρώτου μήνα εκείνων που διορίζονται ή μονιμοποιούνται

-          δαπάνες απόδοσης των υπέρ τρίτων ενεργούμενων κρατήσεων (ασφαλιστικών εισφορών, φόρων κ.λπ.)

-          περιοδικές δαπάνες μισθωμάτων των ακινήτων και εγκαταστάσεων, εκτός αυτών που για πρώτη φορά καταβάλλονται μετά την κατάρτιση, παράταση, ανανέωση ή τροποποίηση σύμβασης,

-          δαπάνες κατανάλωσης ηλεκτρικού ρεύματος, νερού και σταθερής τηλεφωνίας,

-          υποχρεωτικές δαπάνες, όπως έξοδα βεβαίωσης και είσπραξης τοκοχρεολυσίων δανείων, έξοδα υποχρεωτικής ασφάλισης οχημάτων, δαπάνες για την εκτέλεση των τελεσίδικων δικαστικών αποφάσεων και για την εξόφληση των εκκαθαρισμένων οφειλών,

-          δαπάνες για την απομαγνητοφώνηση των πρακτικών συνεδριάσεων των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων και των δημαρχιακών επιτροπών,

-          δαπάνες κατ’ είδος μικρότερες των 5.000 € ετησίως.

       Αν η Υπηρεσία Επιτρόπου κρίνει ότι υπάρχει ζήτημα νομιμότητας ή διαδικασίας, επιστρέφει το χρηματικό ένταλμα αθεώρητο, συντάσσοντας πράξη επιστροφής,        αναφέροντας τους λόγους μη θεώρησης αυτού και η αρμόδια υπηρεσία του        ελεγχόμενου φορέα δεν μπορεί να προβεί στην εκταμίευση του ποσού. Εφόσον ο        φορέας κρίνει ότι η δαπάνη είναι νόμιμη και δεν συμφωνεί με την πράξη του  Επιτρόπου, δύναται να διατυπώσει τις αντιρρήσεις - θέσεις του με υπόμνημα και να υποβάλει εκ νέου το ένταλμα. Εφόσον η Υπηρεσία Επιτρόπου με πράξη εμμένει στις  αρχικές θέσεις περί μη νομιμότητας της δαπάνης, η υπόθεση παραπέμπεται προς  επίλυση στο αρμόδιο Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Αν η υπόθεση κριθεί μείζονος  σημασίας, μπορεί να παραπεμφθεί από το αρμόδιο Τμήμα στην Ολομέλεια.

  1. 2.Κατασταλτικός έλεγχος

Ο κατασταλτικός έλεγχος είναι έλεγχος νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών που έχουν ήδη πραγματοποιηθεί και εκταμιευθεί. Με το νόμο 3202/2003 καθιερώθηκε τακτικός δειγματοληπτικός και επιτόπιος έλεγχος των λογαριασμών των ΟΤΑ.

       Καθιερώνεται η ετήσια υποχρέωση των Ο.Τ.Α. για υποβολή στο Ελεγκτικό Συνέδριο αντιγράφων των απολογισμών, μαζί με τις εκθέσεις και αποφάσεις των αρμοδίων οργάνων, καθώς και στοιχείων σχετικό με τον υφιστάμενο έλεγχο. Τα απολογιστικά  στοιχεία φυλάσσονται, με ευθύνη των προϊσταμένων των αρμοδίων των υπηρεσιών των  ΟΤΑ.  Κάθε ΟΤΑ υποχρεούται να εξασφαλίζει στους επιτρόπους ή υπαλλήλους του ΕΣ, τη δυνατότητα απρόσκοπτης άσκησης των καθηκόντων τους και πρόσβασης  στο σύνολο των σχετικών υπηρεσιακών εγγράφων και πληροφοριών. Οι υπάλληλοι που  διενεργούν αυτόν τον έλεγχο, έχουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις ανακριτικών  υπαλλήλων.

       Ο έλεγχος στο ΕΣ περιλαμβάνει δύο στάδια: (α) το στάδιο της επεξεργασίας των λογαριασμών ή απολογισμών, που διενεργείται από τους δικαστικούς υπαλλήλους του ΕΣ και εστιάζει στην εξακρίβωση της νομιμότητας και κανονικότητας των ενεργειών του υπολόγου, στη σωστή μεταφορά των ποσών, την επαλήθευση των αριθμητικών πράξεων και (β) το στάδιο της κρίσης επί των λογαριασμών ή των απολογισμών, που γίνεται από κλιμάκια του ΕΣ, τα οποία αποφαίνονται για την ορθότητα των λογαριασμών ή καταλογίζουν τον υπόλογο. Σε περίπτωση διαπίστωσης ελλείμματος της ελεγχόμενης διαχείρισης, τα ελεγκτικά όργανα κοινοποιούν στον υπόλογο "Φύλλο Μεταβολών και Ελλείψεων" και ακολουθεί δικαστική διαδικασία ενώπιον των σχηματισμών του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Σε περίπτωση που διαχειριστικές πράξεις έχουν ελεγχθεί προληπτικά, ο κατασταλτικός έλεγχος περιορίζεται στο διαχειριστικό μέρος των πράξεων αυτών.

  1. 3.Προσυμβατικός έλεγχος

Ο προσυμβατικός έλεγχος αφορά στις συμβάσεις δήμων & όλων των ΝΠ τους που σχετίζονται με (α) προμήθειες, έργα, υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων & προγραμματικών συμβάσεων & υλοποίησης διετών προγραμμάτων δράσης κοινωφελών επιχειρήσεων. Συμβάσεις προϋπολογισμού από 200.000,00 € - 500.000,00 € (χωρίς ΦΠΑ), ελέγχονται από τον αρμόδιο Επίτροπο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ενώ οι άνω των 500,000,00 € από το αρμόδιο κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου εντός τριάντα (30) ημερών από την υποβολή τους. Κάθε ανέλεγκτη Σύμβαση που δεν έχει ελεγχθεί είναι άκυρη.

  Β5.  Άλλοι οικονομικοί, διαχειριστικοί και διοικητικοί έλεγχοι

Εκτός των ελέγχων που προαναφέρθηκαν , ασκούνται και άλλοι έλεγχοι στη διοικητική και οικονομική λειτουργία και από άλλους ελεγκτικούς μηχανισμούς, που έχουν γενική ή ειδική αρμοδιότητα ελέγχου και κίνησης πειθαρχικής ή ποινικής διαδικασίας.

Άλλοι φορείς ελέγχου:

  1. 1.Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης

Επιλέγεται από το Υπουργικό Συμβούλιο, με αρμοδιότητα τον συντονισμό, την παρακολούθηση και αξιολόγηση των Ελεγκτικών Σωμάτων της Διοίκησης. Διεξάγει ελέγχους, επανελέγχους, επιθεωρήσεις και έρευνες ή διατάσσει τη διενέργειά τους από το Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης και τα ιδιαίτερα Σώματα Επιθεώρησης και Ελέγχου.

  1. 2.Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης

Στον έλεγχό του υπάγονται υπηρεσίες του Δημοσίου, μεταξύ των οποίων και οι ΟΤΑ. Αρμοδιότητά του είναι η διενέργεια επιθεωρήσεων, έκτακτων ελέγχων, η συγκέντρωση αποδεικτικού υλικού για άσκηση ποινικής ή πειθαρχικής δίωξης.

  1. 3.Υπηρεσίες Ελέγχου στα καθ’ ύλη αρμόδια Υπουργεία

-          Σώμα Επιθεωρητών – Ελεγκτών του Υπουργείου Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων

-          Σώμα Επιθεωρητών Δημοσίων Έργων του Υπουργείου Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων

-          Σώμα Επιθεωρητών Υπηρεσιών Υγείας και Πρόνοιας που υπάγεται στο Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης

-          Σώμα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος του Υπουργείου Οικονομικών

-          Γενική Διεύθυνση Οικονομικής Επιθεώρησης του Υπουργείου Οικονομικών

-           Σώμα Επιθεώρησης Εργασίας του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης

-          Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος και Ενέργειας που υπάγεται στο

                      Υπουργείο Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής

  1. 4.Συνήγορος του Πολίτη

Αποτελεί μία από τις πέντε συνταγματικά κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές, η οποία διαμεσολαβεί μεταξύ υπηρεσιών του Δημοσίου και των πολιτών για την αντιμετώπιση της  κακοδιοίκησης.

Στα παραπάνω προστίθεται και ο εσωτερικός έλεγχος, που θεσπίζεται τόσο από το ν.3852/2010 όσο και από μεταγενέστερους νόμους. Στο πλαίσιο του εσωτερικού διοικητικού ελέγχου ενισχύεται ο ρόλος του Ελεγκτή Νομιμότητας στη διαμόρφωση των βασικών οικονομικών δεδομένων των ΟΤΑ, ενώ παράλληλα θεσπίζονται μηχανισμοί παρακολούθησης της πορείας των προϋπολογισμών, αυστηρές προϋποθέσεις λήψης δανείων, το Παρατηρητήριο κ.λπ.

 Β6. Συνοπτική παρουσίαση των καινοτομικών αλλαγών του 3852/2010

Τα σημαντικά καινοτομικά στοιχεία του 3852/2010 στο πλαίσιο της απόπειρας για μεταρρύθμιση του συστήματος εποπτείας των Ο.Τ.Α. ήταν α) η αλλαγή από τον Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας, πρόσωπο που απολάμβανε της εμπιστοσύνης της  κυβέρνησης, στη δημιουργία ενός νέου οργάνου εποπτείας, του Ελεγκτή Νομιμότητας, που είναι και προϊστάμενος Α.Υ.Ε. και επιλέγεται με διαφανή τρόπο  β) η παροχή στον ΕΝ νομικών και άλλων διοικητικών εργαλείων για την άσκηση των καθηκόντων του γ) η φροντίδα για τη στελέχωση της ΥΕΑ με εξειδικευμένα στελέχη και τη σχετική πρόβλεψη για την κινητικότητα των υπαλλήλων και δ) η  εγγύηση της ανεξαρτησίας τόσο του ΕΝ όσο και των στελεχών της ΑΥΕ.

Με αυτόν τον τρόπο οδηγούμαστε σε εξορθολογισμό του προϋπάρχοντος θεσμικού πλαισίου αναφορικά με τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ. 1ου και 2ου βαθμού ενώ επανακαθορίζονται οι αρμοδιότητες και πράξεις  που ελέγχονται από τα νέα όργανα ελέγχου.

Ως προς εποπτεία των πράξεων των προσώπων έχουμε ενοποίηση της πειθαρχικής  διαδικασίας, με την υιοθέτηση ενός και μοναδικού Πειθαρχικού Συμβουλίου τόσο για τον 1ο όσο και για τον 2ο βαθμό αυτοδιοίκησης. Σημαντική επίσης αλλαγή η επιμήκυνση της προθεσμίας παραγραφής πράξεων προσώπων των ΟΤΑ.

Β7.  Έφερε ο Καλλικράτης τις προσδοκώμενες αλλαγές στο σύστημα ελέγχου και εποπτείας των ΟΤΑ ;

Δυστυχώς έξι σχεδόν χρόνια μετά την ψήφιση του ν. 3852/2019 αρκετές διατάξεις του νόμου είτε δεν εφαρμόστηκαν, είτε εφαρμόστηκαν πλημμελώς ή τροποποιήθηκαν Δεν μπορούμε σήμερα να ισχυριστούμε ότι οι αλλαγές του νόμου στο σύστημα εποπτείας και ελέγχου επηρέασαν θετικά το όλο σύστημα και το απάλλαξαν από τις παθογένειές του. Η Αυτοτελής  Υπηρεσία Εποπτείας (ΑΥΕ ΟΤΑ) δεν συγκροτήθηκε. Κατ’ επέκταση και ο σημαντικός θεσμός του Ελεγκτή νομιμότητας έμεινε στα χαρτιά αφήνοντας τις προβλεφθείσες αρμοδιότητές του στις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις. Η επιθυμία του νομοθέτη για θεσμική απεξάρτηση του συστήματος ελέγχου και εποπτείας των ΟΤΑ ελέγχου των Ο.Τ.Α. από την Αποκεντρωμένη Διοίκηση και τον Γενικό Γραμματέα έμεινε ένα διαχρονικό ζητούμενο στο χώρο της αυτοδιοίκησης ….

Έχουν κατά καιρούς κατατεθεί αρκετές επερωτήσεις αναφορικά με την έναρξη της λειτουργίας του Ελεγκτή Νομιμότητας και της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Ελέγχου των ΟΤΑ αλλά για διάφορους λόγους που συνδέονται είτε με την παραδοσιακή δυσλειτουργία της ελληνικής κρατικής μηχανής και των μηχανισμών υποστήριξής της είτε με τη συγκυρία των μνημονίων και τις επιταγές της Τρόικα και εσχάτως των θεσμών που στην ουσία ορίζουν το πεδίο των διοικητικών, οικονομικών και θεσμικών μεταβολών, οι προβλεπόμενες αλλαγές δεν έχουν υλοποιηθεί. Από το 2011 προκηρύχτηκαν επτά θέσεις Ελεγκτών Νομιμότητας σε αντίστοιχες ΑΥΕ αλλά μετά από αλλεπάλληλες ακυρώσεις, νέες προκηρύξεις, μεταβολές και τροποποιήσεις, τελικά το ΑΣΕΠ εξέδωσε αποτελέσματα τα οποία όμως δεν κάλυπταν όλες τις θέσεις των Ελεγκτών Νομιμότητας ! Το αρμόδιο Υπουργείο αρκέστηκε σε ανακοινώσεις ότι δεν συντρέχει ούτε λόγος ανησυχίας ούτε και υφίσταται κενό αφού η εποπτική και ελεγκτική διαδικασία είναι δυνατό να ασκείται από τον Γενικό Γραμματέα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης και τις Επιτροπές του άρθρου 152 του ΔΚΚ και τις Επιτροπές Ελέγχου. Το Υπουργείο με μεγάλη όντως ελαφρότητα ξεπέρασε και στην ουσία «έκρυψε» το βασικό και διαχρονικό ερώτημα αναφορικά με τα όργανα ελέγχου των ΟΤΑ και κυρίως την ουσία των ελέγχων αυτών. Είναι το ερώτημα : «Έλεγχος νομιμότητας ή σκοπιμότητας στους ΟΤΑ» ;   

Γιατί σύμφωνα με την εκτίμηση των ανθρώπων της Αυτοδιοίκησης το νέο θεσμικό πλαίσιο ελέγχου και εποπτείας , όπως παρουσιάζεται στον 3852/2010, στον μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό , θα έδινε πειστικές απαντήσεις και λύσεις στον «πόλεμο» Αυτοδιοίκησης και Πολιτείας για την έκταση, την ένταση και τη φύση των ελέγχων στους ΟΤΑ. Πάντα σύμφωνα με τους παράγοντες της Αυτοδιοίκησης σημείο αιχμής αποτελεί η εξασφάλιση επαρκούς ελέγχου  νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α. και όχι σκοπιμότητας (κάτι το οποίο το ίδιο το Σύνταγμα με την αναφορά του στην αυτοτέλεια της αυτοδιοίκησης απαγορεύει) , αφού θα συμβάλει στην ενίσχυση της αρχής της διαφάνειας στη διοικητική δραστηριότητα ενώ θα εξαλειφθεί σε μεγάλο βαθμό ο κίνδυνος του ελέγχου σκοπιμότητας των επιχειρησιακών προγραμμάτων γεγονός που απαγορεύεται από τη νομοθεσία.

Η κριτική βέβαια, καθόλα δικαιολογημένη αφού η πορεία των πραγμάτων δεν ήταν αναμενόμενη, δεν μένει στη έλλειψη οργάνωσης και δραστηριοποίησης των ΑΥΕ και των Ελεγκτών νομιμότητας. Γλαφυρό παράδειγμα η πρόβλεψη στον Καλλικράτη για επέκταση της ελεγκτικής δικαιοδοσίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου σε συμβάσεις με προϋπολογισμούς δαπανών άνω των 100.000 €. Παρά τη νομοθετική πρόβλεψη τα στελέχη του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν μπόρεσαν να ανταποκριθούν στα ελεγκτικά τους καθήκοντα με αποτέλεσμα οι προς έλεγχο συμβάσεις να λιμνάζουν στις υπηρεσίες του ΕλΣ.  Υπάρχουν όμως και άλλες περιπτώσεις όπου παρά τη θεσμική πρόβλεψη του νομοθέτη στον 3852/2010, οι εν λόγω νέοι θεσμοί είτε υπολειτουργούν είτε είναι απλά ανύπαρκτοι. Ο θεσμός του Συμπαραστάτη του δημότη και της επιχείρησης αλλά και του Περιφερειακού Συμπαραστάτη του πολίτη και της επιχείρησης , είτε υπολειτουργεί λόγω της ελλιπούς κατανόησης του ρόλου του αλλά και του φόβου ότι μπορεί να λειτουργήσει ως υποκατάστατο της δημοτικής ή περιφερειακής αρχής είτε δεν υφίσταται αφού οι αυτοδιοικητικές αρχές επέλεξαν να μη λειτουργήσει ο θεσμός ή δεν κατάφεραν λόγω της αυξημένης πλειοψηφίας που απαιτείται να επιτύχουν την εκλογή του. Αν αναλογιστούμε το ρόλο που θα μπορούσε να διαδραματίσει ο εν λόγω θεσμός δε θέματα διαφάνειας και διαλόγου ανάμεσα στον πολίτη και την αυτοδιοίκηση τότε μπορούμε να κατανοήσουμε, ως ένα βαθμό τουλάχιστον,  γιατί μέχρι τις ημέρες μας η κακοδιοίκηση και κακοδιαχείριση συνεχίζουν να ταλανίζουν την αυτοδιοίκηση.

Μια αντίστοιχη κατάσταση ισχύει αναφορικά με το θεσμό των Επιτροπών διαβούλευσης.  Η Επιτροπή διαβούλευσης αποτελεί γέφυρα ανάμεσα στα μέλη των τοπικών κοινωνιών και τις αυτοδιοικητικές αρχές. Δυστυχώς ουδέποτε περιεβλήθη με την προσήκουσα σοβαρότητα με αποτέλεσμα ο θεσμός να απαξιωθεί ταχύτατα και να αποτελέσει μόνο ένα γραφειοκρατικό καθήκον όπου και όταν προβλέπεται η λειτουργία του. Ενδεικτικά αναφέρεται η υποβάθμιση του ρόλου των Επιτροπών διαβούλευσης κατά την εκπόνηση των Επιχειρησιακών προγραμμάτων των ΟΤΑ  όπου η συμμετοχή των πολιτών μέσω των Επιτροπών είναι από μηδαμινή έως ανύπαρκτη.

Συμπερασματικά θα μπορούσαμε να ισχυριστούμε ότι οι αδυναμίες και αστοχίες του 3852/2010 εκτείνεται σε δύο επίπεδα. Το πρώτο αφορά στον ίδιο τον νόμο και τις διατάξεις του, το δε δεύτερο αφορά – και κατά τη γνώμη μου έχει το κύριο βάρος – στην ελλιπή ή αποτυχημένη εφαρμογή του. Ευθύνες γι αυτό έχει κυρίως η Πολιτεία αφού τις περισσότερες φορές δεν προέβλεψε ή δεν ενίσχυσε με τους απαραίτητους πόρους την αυτοδιοίκηση ούτως ώστε να εφαρμόσει τις μεγάλες οργανωτικές και διοικητικές αλλαγές που επέβαλε ο νόμος. Απεναντίας , μέχρι τις ημέρες μας, η Αυτοδιοίκηση έχει μετατραπεί σε ιερή αγελάδα από την οποία η πολιτεία φροντίζει να παρακρατεί πόρους για να αντιμετωπίσει τα δημοσιονομικά της ελλείμματα ! Ευθύνες , ήσσονος σημασίας , έχει και οι αυτοδιοίκηση αφού αρκετές φορές δεν μπόρεσε ή δεν θέλησε να χαράξει μια ενιαία γραμμή πλεύσης στα μεγάλα ζητήματα που έβαλε επί τάπητος η εφαρμογή του νόμου.   

 

Γ. Οι αλλαγές στον 3852/2010 με το νέο σχέδιο νόμου του ΥΠΕΣΔΑ

Η οικονομική και κοινωνική συγκυρία και η επιρροή αυτής της κατάστασης στη λειτουργία των ΟΤΑ, οι ελλείψεις, οι αρρυθμίες αλλά και η μη εφαρμογή διατάξεων του ν. 3852/2010 πέντε χρόνια μετά την ψήφισή του, «έφεραν» στο κοινοβουλευτικό προσκήνιο ένα νέο νομοσχέδιο με το οποίο η σημερινή κυβέρνηση φιλοδοξεί να επιλύσει τα προβλήματα και τα κενά της υφιστάμενης νομοθεσίας.

Στο εν λόγω νομοσχέδιο αντικαθίστανται ή συμπληρώνονται μια σειρά σημαντικών άρθρων  του 3852/2010 και στον τομέα της εποπτείας και ελέγχου των ΟΤΑ και οι αλλαγές αυτές, με όποια οπτική και αν κάποιος τις προσεγγίσει,  είναι σημαντικές. Αρχικό βέβαια κίνητρο, αλλά όχι μοναδικό, ήταν αυτή καθαυτή η μη εφαρμογή των προβλεπομένων στην υφιστάμενη νομοθεσία σχετικά με την εποπτεία. Με αφορμή αυτό το γεγονός έρχεται το νέο σχέδιο νόμου να προσθέσει ή αφαιρέσει μερικώς ή εξ ολοκλήρου το περιεχόμενο εκείνων των άρθρων που κατά την κρίση του νομοθέτη (και της έχουσας τη νομοθετική πρωτοβουλία κυβέρνησης) πρέπει να επαναπροσδιοριστεί.

Οι προτεινόμενες αλλαγές στον 3852/2010 (αντικαταστάσεις, αφαιρέσεις και προσθήκες) είναι οι εξής :

  1. Άρθρο 1 . Το άρθρο 215 με τις αλλαγές που επέφερε ο 4257/2014, αντικαθίσταται. Ιδρύεται σε κάθε Περιφέρεια ΑΥΕ ΟΤΑ που υπάγεται στον ΥΕΣΔΑ. Η ΑΥΕ ΟΤΑ ασκεί έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ και πειθαρχικό έλεγχο στους αιρετούς. Με την αλλαγή αυτή αποδεσμεύονται οι ΟΤΑ από τις επτά αποκεντρωμένες διοικήσεις (κρατικές δομές) και ενσωματώνονται στις δεκατρείς Περιφέρειες . Διευρύνεται με αυτόν τον τρόπο η δυνατότητα ελέγχου των εκκρεμών υποθέσεων των ΟΤΑ αφού αυξάνεται και επεκτείνεται γεωγραφικά ο αριθμός των ΑΥΕ ΟΤΑ.
  2. Άρθρο 2 . Το άρθρο 216 με τις αλλαγές που επέφερε ο 4257/2014, αντικαθίσταται. Προβλέπεται ότι ο Ελεγκτής Νομιμότητας είναι ανώτατος υπάλληλος με πτυχίο Νομικής, μεταπτυχιακό ή διδακτορικό και γνώση μιας ξένης γλώσσας τουλάχιστον. Επιλέγεται για πενταετή θητεία και στη θέση αυτή είναι δυνατό α τοποθετηθεί και ανώτερος δημόσιος υπάλληλος αναλόγων προσόντων. Παράλληλα με το εν λόγω άρθρο καθορίζονται η διαδικασία επιλογής, διορισμού, αναπλήρωσης και παύσης Προϊσταμένων Γενικών Διευθύνσεων από το Συμβούλιο υπηρεσιακής κατάστασης.
  3. Άρθρο 3 . Το άρθρο 217 με τις αλλαγές που επέφερε ο 4257/2014, αντικαθίσταται. Αναφορικά με το προσωπικό των ΑΥΕ ΟΤΑ προβλέπεται σύσταση των αναγκαίων θέσεων μόνιμων υπαλλήλων, ο διορισμός τους με τον ν.2190/1994 και τα προσόντα διορισμού τους.  Δεν κρίνεται αναγκαίο να τεθούν ως προϋπόθεση διορισμού αυξημένα τυπικά προσόντα, όπως μεταπτυχιακοί τίτλοι , προκειμένου να διευκολυνθεί η στελέχωση των Α.Υ.Ε. ! Το προσωπικό αυτό (υπάλληλοι κατηγοριών ΠΕ και ΤΕ)  να συνεπικουρεί τον ΕΝ στην άσκηση των αρμοδιοτήτων του.
    1. Άρθρο 4. Το άρθρο 218 με τις αλλαγές που επέφερε ο 4257/2014, αντικαθίσταται. Καταργείται η προβλεπόμενη στον 3852/2010 ίδρυση Γραφείων στις έδρες των νομών και προβλέπεται ότι κάθε Α.Υ.Ε. θα λειτουργεί στην έδρα της, με μία Διεύθυνση Εποπτείας ΟΤΑ, τρία τμήματα και με ένα Αυτοτελές Τμήμα Διοικητικής Υποστήριξης. Με την δομή αυτή, σύμφωνα με την επιχειρηματολογία της κυβέρνησης,  επιτυγχάνεται ταχύτητα, αμεσότητα και συνοχή στη λειτουργία της Α.Υ.Ε., σε αντίθεση με τις δυσλειτουργίες που θα παρουσιάζονταν αν λειτουργούσε με αποκεντρωμένα ανά νομό γραφεία. Με την παρ. 2 του άρθρ. 4, ορίζεται ότι ο Ελεγκτής Νομιμότητας είναι επικεφαλής της Α.Υ.Ε.  Ο.Τ.Α. και καθορίζονται οι ειδικότερες αρμοδιότητές του αναφορικά με τη λειτουργία της.
    2. Άρθρο 5. Με το άρθρο 5 επανέρχεται σε ισχύ το άρθρο 219 του ν.3852/2010. Ορίζεται ότι αρμόδιο για τα θέματα υπηρεσιακής κατάστασης του Ελεγκτή Νομιμότητας είναι το Συμβούλιο Υπηρεσιακής Κατάστασης Προϊσταμένων Γενικών Διευθύνσεων του άρθρου 160 του ν.3528/2007.
    3. Άρθρο 6.  Το άρθρο 220 του ν.3852/2010, με τις αλλαγές που επέφερε ο 4257/2014, αντικαθίσταται. Προβλέπεται ότι το προσωπικό των ΑΥΕ ΟΤΑ για μεν τις υπηρεσιακές μεταβολές και τη βαθμολογική του εξέλιξη υπάγεται στο Υπηρεσιακό Συμβούλιο Υπαλλήλων του ΥΠΕΣΔΑ, για δε τα πειθαρχικά παραπτώματα,  στο αρμόδιο πειθαρχικό συμβούλιο.
    4. Άρθρο 7. Το άρθρο 221 του ν.3852/2010, με τις αλλαγές που επέφερε ο 4257/2014, αντικαθίσταται.  Ορίζεται ότι πειθαρχική εξουσία στον Ελεγκτή Νομιμότητας ασκούν ο ΥΠΕΣΔΑ και το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο (άρθρο 146Α του ν.3528/2007 (Α΄26), όπως ισχύει, το οποίο συγκροτείται χωρίς τη συμμετοχή των εκπροσώπων της ΠΟΕ - ΟΤΑ. Επίσης ρυθμίζεται η πειθαρχική αρμοδιότητα κάθε οργάνου και οι πειθαρχικοί προϊστάμενοι των υπαλλήλων της Α.Υ.Ε.
    5. Άρθρο 8.Το άρθρο 229 του ν.3852/2010, με τις αλλαγές που επέφερε ο 4257/2014, αντικαθίσταται. Δεν υφίσταται πλέον η υποχρέωση υποβολής έκθεσης των ΕΝ στον Γραμματέα της Αποκεντρωμένης διοίκησης. Απεναντίας υποχρεούνται να υποβάλλουν σχετικές εκθέσεις στην ΚΕΔ και στην ΕΠ
    6. Άρθρο 9. Το άρθρο 239 του ν.3852/2010, με τις αλλαγές που επέφερε ο 4257/2014, αντικαθίσταται. Προβλέπεται ότι οι οργανικές θέσεις των ΑΥΕ ΟΤΑ , σε πρώτη φάση θα καλυφθούν με αυτοδίκαιες μετατάξεις αρμοδίων και εμπείρων στελεχών αλλά και μέσω εθελοντικών μετατάξεων.
    7. Άρθρο 10. Θέτει τις τελικές διατάξεις. Η έναρξη λειτουργίας κάθε Α.Υ.Ε.-Ο.Τ.Α. ορίζεται με διαπιστωτική πράξη ΥΠΕΣΔΑ και ότι, μέχρι την έκδοση της απόφασης αυτής εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 238 του ν.3852/2010 σε συνδυασμό με τις διατάξεις του νέου θεσμού του Συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Με την παρ. 2 προβλέπεται η σύσταση επιτροπής για τη σύνταξη «Κανονισμού διαδικασιών ελέγχου των αποφάσεων των Ο.Τ.Α.». Πρόθεση του νομοθέτη είναι η προτυποποίηση του ελέγχου νομιμότητας και η ομογενοποίηση των σχετικών αποφάσεων αναφορικά με το περιεχόμενο και τον τύπο τους. Πάντοτε επιδίωξη του νομοθέτη παραμένει η προαγωγή της διαφάνειας και της ασφάλειας δικαίου και η επιτάχυνση και ενοποίηση των διαδικασιών ελέγχου.

Δ. Εποπτεία και έλεγχος στους ΟΤΑ, πέντε χρόνια μετά τον «Καλλικράτη».

Όπως προαναφέρθηκε σε πολλά σημεία της συνοπτικής αυτής παρουσίασης της κατάστασης στα θέματα της εποπτείας ελέγχου και εποπτείας στους ΟΤΑ, στα πέντε χρόνια μετά την ψήφιση του Καλλικράτη τόσο η Πολιτεία όσο και η αυτοδιοίκηση δεν πέτυχε τελικά το στόχο της ουσιαστικής υλοποίησης της συνταγματικής πρόβλεψης για αυτονομία και αυτοτέλεια των ΟΤΑ.

Τόσο το Ελεγκτικό Συνέδριο όσο και άλλα θεσμοθετημένα όργανα διοίκησης όπως ο Γενικός Γραμματέας της Αποκεντρωμένης διοίκησης έπαιξαν και παίζουν καταλυτικό ρόλο στη διαμόρφωση κλίματος δυσπιστίας από την πλευρά των αυτοδιοικητικών προς την Πολιτεία και τα εποπτικά της όργανα. Η κύρια πηγή αμφισβητήσεων και συγκρούσεων, χωρίς να είναι η μοναδική, είναι η πεποίθηση ότι τόσο το ΕλΣ όσο και ο Γεν. Γραμματέας της Αποκεντρωμένης κατά την ελεγκτική διαδικασία υπερβαίνουν τα όρια του ελέγχου νομιμότητας και υπεισέρχονται σε διαδικασίες ελέγχου σκοπιμότητας των αποφάσεων των οργάνων των ΟΤΑ. Δεν μένουν δηλαδή στο σύννομο των αποφάσεων και πράξεων των οργάνων της αυτοδιοίκησης αλλά ελέγχουν και την ουσία αυτών, τη στόχευση και το στόχο (σκοπό) τους παρά τη ρητή συνταγματική πρόβλεψη για αυτοτέλεια και αυτονομία των ΟΤΑ.

Μέσα σε τέτοιες συνθήκες, σε συνθήκες δηλαδή αμφισβήτησης των ρόλων και των ενεργειών εκατέρωθεν, μπορούμε να μιλήσουμε για έναν ακήρυχτο πόλεμο ανάμεσα στις δύο πλευρές που καλά κρατεί εδώ και χρόνια και εκδηλώνεται μέσω δηλώσεων και αντιπαραθέσεων σε κάθε ευκαιρία όπου οι αυτοδιοικητικοί παράγοντες καλούνται να καταθέσουν τις απόψεις τους για το κορυφαίο αυτό ζήτημα. Δεν είναι λίγες οι φορές όπου Δήμαρχοι, αντιδήμαρχοι, δημοτικοί σύμβουλοι αλλά και διοικητικά στελέχη της αυτοδιοίκησης έχουν χαρακτηρίσει τόσο το ΕλΣ όσο και τον Γενικό Γραμματέα της Αποκεντρωμένης ως αναχώματα και εμπόδια για το έργο της Αυτοδιοίκησης. Αν σε αυτό το αντιπαραγωγικό και νοσηρό κλίμα προστεθεί και το δεδομένο ότι τα ελεγκτικά και εποπτικά όργανα χειρίζονται χιλιάδες ανοιχτές υποθέσεις , ( σε πρόσφατη διάσκεψη φορέων της Αυτοδιοίκησης και φορέων ελέγχου και εποπτείας η πρόεδρος του κλιμακίου προληπτικού ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου Δ. Καββαδία - Κωνσταντάρα, ανέφερε ότι το 2011 εντοπίστηκαν 12.000 μη νόμιμα εντάλματα, το 2012 αυτά περιορίστηκαν σε 7.165 και το 2013 σε 6.065) αποφάσεις και πράξεις δηλαδή των ΟΤΑ, που είναι λόγω του τεράστιου όγκου τους είτε εκκρεμείς είτε παραμένουν επί μήνες στα συρτάρια των γραφείων του ΕλΣ και του Γεν Γραμματέα της αποκεντρωμένης , γίνεται εύλογα αντιληπτό γιατί απαιτείται εδώ και τώρα αλλαγή πλεύσης, αλλαγές και νομοθετικές παρεμβάσεις που θα απαλλάξουν  τόσο την Αυτοδιοίκηση όσο και τους ελεγκτικούς μηχανισμούς από αυτό το δαιδαλώδες πρόβλημα.

Σύγκρουση στόχων και υπερβάσεις ρόλων, γραφειοκρατία και τεράστιος όγκος ανέλεγκτων υποθέσεων, δυσλειτουργία και υπολειτουργία θεσμών όπως αυτός του Συμπαραστάτη του Δημότη και του Πολίτη αλλά και η σοβαρή αδυναμία (ή απροθυμία;) της πολιτείας να υλοποιήσει τον ίδιο των 3852/2010 , αφού εδώ και μία πενταετία οι ΑΥΕ και οι Ελεγκτές Νομιμότητας αποτελούν άπιαστο στόχο, επιβάλλουν είτε την υλοποίηση των επιταγών της υπάρχουσας νομοθεσίας (ν. 3852/2010 με τις τροποποιήσεις του 2014) είτε μια νέα νομοθετική παρέμβαση της πολιτείας κάτι που επιχειρείται με το νέο σχέδιο νόμου.  

   

ΙΙΙ. Αποσπάσματα από μια συζήτηση για το θέμα

Έχει κατά καιρούς αναπτυχθεί μία αντιπαράθεση στο χώρο της αυτοδιοίκησης ανάμεσα σε οπαδούς και τιμητές του ν. 3852/2010. Όλα αυτά βέβαια και ενώ έχουν περάσει πέντε χρόνια από την ψήφιση Καλλικράτη. Πιστεύεις ότι το επίπεδο και το εύρος εφαρμογής του νόμου αφήνει το περιθώριο για τόσο αντιθετικές τοποθετήσεις ;

Θυμάμαι από το 2003 και μέχρι το 2010 τον έντονο προβληματισμό που είχε αναπτυχθεί στους κύκλους της αυτοδιοίκησης αναφορικά με τα ποικίλα δομικά, διοικητικά και οικονομικά προβλήματα των δήμων και την αδήριτη ανάγκη για νομοθετική παρέμβαση της πολιτείας . Πρέπει να τονίσω δε ότι Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας κάλυψε μια σειρά ζητήματα ζωτικής σημασίας . Μη ξεχνάμε ότι ο ΔΚΚ ακολούθησε  τον «Καποδίστρια» ένα νόμο που πόρρω απέχει από τον Καλλικράτη, τον 3852/2010 ο οποίος τα τελευταία χρόνια βάλλεται ή υπερθεματίζεται πανταχόθεν. Σε κάθε περίπτωση δεν θα ισχυριστώ ότι ο Καλλικράτης δεν διευθέτησε προβλήματα και δεν είχε στοιχεία καινοτομίας. Η μεγάλες αλλαγές και γεωγραφικές ανακατατάξεις με τον μεγάλο περιορισμό του αριθμού των Δήμων αλλά και οι αλλαγές σε περιφερειακό επίπεδο, η εισαγωγή νέων θεσμών διοίκησης αλλά και ελέγχου και εποπτείας των ΟΤΑ , η αναδιάταξη της σχέσης δημότη  - Δήμου και η διεύρυνση της κοινωνικής συμμετοχής, η  μεταφορά δεκάδων αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ αποτυπώνουν το μεταρρυθμιστικό και εκσυγχρονιστικό περιεχόμενο του νόμου.

Από την άλλη δεν μπορώ να παραγνωρίσω ότι οι μεγάλες αυτές αλλαγές μάλλον βρήκαν απροετοίμαστη την αυτοδιοίκηση και σε αυτό οι ευθύνες της πολιτείας  είναι πολύ σοβαρές. Να πω επίσης ότι σε αρκετές περιπτώσεις  ο νόμος λειτούργησε ισοπεδωτικά παραγνωρίζοντας όχι μόνο τις εδαφολογικές, πολιτιστικές , κοινωνικές και οικονομικές  ιδιαιτερότητες πολλών περιοχών. Όπως ισοπεδωτικά λειτούργησε όταν αγνοώντας την  πραγματική οικονομική και διοικητική πραγματικότητα στην αυτοδιοίκηση «επέβαλε» αλλαγές με «βίαιο τρόπο» και υποχρέωσε τους ΟΤΑ σε ανάληψη ευθυνών και αρμοδιοτήτων πέρα από τις δυνατότητές τους.  Άρα η απάντηση στο ερώτημά σας δεν μπορεί να είναι μονοσήμαντη, ούτε να κινείται ανάμεσα στο άσπρο και το μαύρο.

Κυρίαρχο θέμα συζήτησης των τελευταίων ετών οι αλλαγές στο σύστημα επο0πτείας και ελέγχου των ΟΤΑ από τα εντεταλμένα όργανα της Πολιτείας. Συγκρούσεις, καταγγελίες , μέχρι και διώξεις σε βάρος αυτοδιοικητικών παραγόντων που , κατά τη γνώμη των ελεγκτικών μηχανισμών, υπερέβησαν την εξουσία που είχαν στη διαχείριση πόρων με αποφάσεις, που πάντα κατά τους εποπτικούς μηχανισμούς, δεν ήταν σύννομες. Πως σχολιάζεται αυτή την κατάσταση ;   

Κατ’ αρχήν θα ήθελα να ξεκαθαρίσω ότι δεν θεωρώ ότι υπάρχουν, πλην ελαχίστων,  δημοτικοί ή περιφερειακοί παράγοντες, αιρετοί δηλαδή, που λειτουργούν έξω από το πλαίσιο των συμφερόντων της περιοχής και των πολιτών που εκπροσωπούν. Η συντριπτική πλειοψηφία επιδιώκει τη λύση των τοπικών προβλημάτων και την ανάπτυξη της περιοχής τους. Ας δούμε που συνοψίζεται κυρίως το πρόβλημα το οποίο γεννά πολλά άλλα επί μέρους αλλά εξίσου σοβαρά προβλήματα. Κατ’ αρχήν για εμάς στην αυτοδιοίκηση το τρίπτυχο «Νομιμότητα, Διαφάνεια, Αποτελεσματικότητα» είναι το σταθερό και αδιαπραγμάτευτο Moto μας. Η νομιμότητα των αποφάσεων και πράξεων των αιρετών είναι ή πρέπει να είναι η βάση πάνω στην οποία εδράζεται το σύνολο των επί μέρους πολιτικών μας.  Είναι προφανές ότι η νομιμότητα αποτελεί το υπέδαφος της διαφάνειας και ως εκ τούτου και της αποτελεσματικότητας  στην πολιτικής μας.

Εδώ όμως υπάρχει ένα σημείο έντονης τριβής και αντιπαράθεσης  ανάμεσα στην αυτοδιοίκηση και τους εποπτικού ς και ελεγκτικού ς μηχανισμούς. Τείνει μάλιστα να αποκτήσει διαχρονικό χαρακτήρα αφού μας ταλανίζει επί χρόνια. Το Ελεγκτικό Συνέδριο δια των κατά τόπους Επιτρόπων υπερβαίνει τα εσκαμμένα και υπεισέρχεται σε έλεγχο σκοπιμότητας  των αποφάσεων των οργάνων της αυτοδιοίκησης . Αποτέλεσμα ;   Για ομοειδείς δαπάνες των δήμων οι επίτροποι του ΕλΣ αποφασίζουν αντίθετα αφού είναι στη διακριτική τους ευχέρεια να πάρουν τις αποφάσεις  που νομίζουν. Και όλα αυτά επειδή ελέγχουν κατά βάση τη σκοπιμότητα των αποφάσεων – και εδώ υπεισέρχεται και το λεγόμενο ποιοτικό στοιχείο – και όχι το σύννομο, τη νομιμότητα των πράξεων , αν τηρήθηκαν δηλαδή οι προβλεπόμενες κατά νόμο οριζόμενες  διαδικασίες και προϋποθέσεις.   Ένα πολύ συνηθισμένο φαινόμενο με τεράστιες επιπτώσεις σε βάρος της λειτουργίας των ΟΤΑ είναι η δε απόρριψη από τον επίτροπο της έγκρισης ενταλμάτων των δήμων. Η γραφειοκρατία και η επαμφοτερίζουσα  πρακτική του ΕλΣ αποτελούν μια μορφή «πολιτικών δεσμών» για την Αυτοδιοίκηση. Με κάποιο τρόπο οφείλουμε να επιλύσουμε οριστικά και αμετάκλητα αυτό το πρόβλημα που έχει μετατραπεί σε γάγγραινα για τους ΟΤΑ.

Μιλήσατε για δαιδαλώδες ελεγκτικό σύστημα. Τι εννοείτε ;

Μα δεν είναι μόνο ο Επίτροπος του ΕλΣ  ή το ΕλΣ κατά περίπτωση που ελέγχει. Δεν είναι μόνο ο Γενικός Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης που εποπτεύει. Υπάρχει ένα πλήθος θεσμοθετημένων οργάνων που ασκεί σε διάφορα επίπεδα, πεδία και εύρος αντίστοιχους ελέγχους. Πρόχειρα να σα θυμίσω τον τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, το Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης, τις Υπηρεσίες Ελέγχου στα καθ’ ύλη αρμόδια Υπουργεία, και τον Συνήγορο του Πολίτη . Προσθέστε και τον εσωτερικό έλεγχο, που προβλέπει ο 3852/2010 αλλά και μνημονιακοί νόμοι και θα κατανοήσετε τι εννοώ. Δυστυχώς υπάρχει αλληλοεπικάλυψη των μηχανισμών ελέγχου και ως εκ τούτου τα φαινόμενα αμφισβήτησης και οι αντιπαραθέσεις διαρκώς διευρύνονται. Τα προβλήματα όμως δεν λύνονται.

Στον Καλλικράτη όμως προβλέπονται θεσμοί όπως ο Ελεγκτής νομιμότητας, το Συμβούλιο Ελεγκτών και η Αυτοτελής Υπηρεσία Ελέγχου των ΟΤΑ . Παρά την παρέλευση τόσων ετών οι θεσμοί αυτοί δεν λειτούργησαν…

Όντως προβλέπονται αλλά δεν συστήθηκαν και δεν λειτούργησαν ποτέ. Τι φταίει ; Σίγουρα η πολιτεία ολιγώρησε. Αυτό είναι δεδομένο. Η δικαιολογία που προβάλλεται κατά κόρον είναι ότι τα πέτρινα και δύσκολα χρόνια των μνημονίων, που συνεχίζονται βέβαια, και οι εξ αυτών απορρέουσες υποχρεώσεις , αφενός μεν έστρεψαν το ενδιαφέρον της πολιτείας σε άλλες κατευθύνσεις και προτεραιότητες, αφετέρου δε και η Τρόικα, τώρα πια θεσμοί, δεν έβλεπε με καθόλου καλό μάτι την εφαρμογή του νόμου αφού το μοναδικό  της μέλημα ήταν να εποπτεύσει και να επιβάλει η ίδια μηχανισμούς διαχείρισης και περιστολής δαπανών. Συνδυαστικά λοιπόν οδηγηθήκαμε στο αποτέλεσμα που σας περιέγραψα παραπάνω.

Στις μέρες μας η κυβέρνηση έχει καταθέσει σχέδιο νόμου με σημαντικές αλλαγές και προσθήκες σχετικές με την «επαναθεσμοποίηση» όπως η ίδια λέει της αυτοδιοίκησης.

Το γνωρίζω και το έχω μελετήσει . Πράγματι αναφορικά δε με τα συστήματα εποπτείας και ελέγχου  υπάρχουν τουλάχιστον δέκα αλλαγές και προσθήκες. Πέρα από τις όποιες επί μέρους παρεμβάσεις με το νομοσχέδιο η κυβέρνηση θέλει να λειτουργήσει το θεσμικό πλαίσιο που εμπεριέχεται στον Καλλικράτη. Με αλλαγές βέβαια αλλά το κυρίως ζητούμενο  είναι να λειτουργήσει η Αυτοτελής Υπηρεσία Ελέγχου των ΟΤΑ, στο πλαίσιο βέβαια των δεκατριών περιφερειών και όχι των επτά αποκεντρωμένων διοικήσεων που προβλέπει ο 3852/2010, να επιλεγούν οι Ελεγκτές νομιμότητας  και σε τελευταία ανάλυση να απαγκιστρωθεί η Αυτοδιοίκηση από το μακρύ χέρι της κρατικής μηχανής στο χώρο της αυτοδιοίκησης που είναι οι αποκεντρωμένες διοικήσεις.  Η θέση των αιρετών και των στελεχών της αυτοδιοίκησης γενικά ήταν και παραμένει η ίδια.  Ένας και μοναδικός ελεγκτικός μηχανισμός σε κάθε φορέα αυτοδιοίκησης. Μόνο έτσι θα διασφαλίσουμε την αυτοδιοίκηση, το κράτος και τους πολίτες τόσο από φαινόμενα κακοδιοίκησης όσο και από τη γραφειοκρατία που καθιστά την τοπική αυτοδιοίκηση αναποτελεσματική.  

Τελευταία Άρθρα

Νέα διετή προγράμματα στα ΑΕΙ...

04 Νοεμβρίου 2017

Ο Υπουργός Γαβρόγλου και οι...

Ο έντιμος άνθρωπος κυρ Παντελής...

20 Μαρτίου 2017

Αν ήταν εύκολο να αντιληφτεί...

Ερμηνεύοντας την κρίση. Σκέψεις ανάμεσα...

07 Ιανουαρίου 2017

Η πολιτική κρίση είναι όσο...

ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ - ΨΗΦΙΑΚΗ ΥΠΟΓΡΑΦΗ

09 Δεκεμβρίου 2016

Περίληψη Η «εισβολή» και επιβολή...

ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΚΑΙ ΔΙΑΠΡΑΓΜΑΤΕΥΣΗ ΜΕ ΤΟΥΣ...

23 Νοεμβρίου 2016

Προκαλέστε τους ανθρώπους να συνεργαστούν...

Search